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经典案例
Law Case

丁某诉中国联通北京分公司终止小灵通业务反垄断纠纷案

2019-09-03 董正伟

案例类型:律师诉讼案例
业务类别:民事


丁某诉中国联通北京分公司终止小灵通业务反垄断纠纷案
北京市两高律师事务所 
【案情简介】
丁某在2008年——2010年期间,收集了280个左右的小灵通电话号码,并一直缴费到2014年底。2014年11月13日,被告中国联通北京分公司(以下简称被告)通过网站、营业厅等发布公告称:2014年12月31日24时终止小灵通业务,并提出针对已有“小灵通”用户的转网升级2G、3G套餐方案。丁某认为中国联通北京分公司此举侵犯了其合法权益,委托北京市两高律师事务所董正伟律师进行诉讼维权。当时情况是丁某等许多小灵通用户到北京市西城区人民法院以“合同纠纷”进行立案维权被法院拒绝,理由是小灵通退网是工业和信息化部实现发文要求的。董正伟律师建议丁某以垄断纠纷为由在刚刚成立的北京知识产权法院立案。经过一个多月的等待2015年2月6日,北京知识产权法院受理了此起垄断案件,也是北京知识产权法院成立后第一起反垄断民事诉讼法案件。
丁某诉讼请求为:1、确认中国联通北京分公司单方宣布终止“小灵通业务”和规定“小灵通”转网升级办法是滥用市场支配地位的垄断行为;2、判令中国联通北京分公司变更“小灵通”转网升级2G、3G资费套餐的垄断性规定,将原告丁某拥有的小灵通号码280个以没有70元套餐(语音通话不限时,300条短信)平行升级到2G、3G;3、被告中国联通北京分公司返还丁某280个小灵通号码已交话费2012年1月-2014年12月42万元,并赔偿损失42万元;4、被告中国联通北京分公司承担诉讼费用。
代理意见
代理意见认为:中国联通北京分公司作为小灵通业务唯一经营者。一、被诉垄断行为的市场支配地位事实客观存在、毋庸置疑:
? ? 1、电信业务分类监管,小灵通业务是独立的行政许可事项,移动电话、固话和宽带业务与小灵通属于不同电信业务分类、不存在相互替代性问题。
《中华人民共和国电信条例》第7条规定,国家对电信业务经营按照电信业务分类,实行许可制度。?第八条 电信业务分为基础电信业务和增值电信业务。经营电信业务,要分别取得基础电信业务许可和增值电信业务行政许可。该条例规定:电信业务分类目录?一、基础电信业务(一)固定网络国内长途及本地电话业务;(二)移动网络电话和数据业务; (三)卫星通信及卫星移动通信业务;(四)互联网及其它公共数据传送业务;……。该条例明确了固话、小灵通、移动电话、宽带互联等属于不同的电信业务类别。在此,不存在小灵通、与固话、移动电话实施相互替代的可能。被告联通公司所谓的相关市场可替代性,是将移动电话、固话、小灵通与宽带互联网业务模糊、混淆视听,严重违背《电信条条例》和电信市场监管事实情况。
2、被告属于公用企业,其市场支配地位由法院直接认定,
本案是针对被告小灵通业务市场支配地位进行的反垄断侵权诉讼。公用企业的市场支配地位是基于公用企业本身的公共服务专属性和品牌影响力、控制力所决定的。被告联通公司就是北京地区固话业务市场占绝对优势地位的公用企业。这种公用企业市场支配地位往往由一个业务领域向相关业务领域延伸,形成多个业务市场的市场支配地位。《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第九条? 被诉垄断行为属于公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者滥用市场支配地位的,人民法院可以根据市场结构和竞争状况的具体情况,认定被告在相关市场内具有支配地位,但有相反证据足以推翻的除外。
3、本案中小灵通业务市场份额在北京通信市场独家排他性经营是众所周知的事实,?
原告认为依据法律和司法解释规定,被告小灵通业务的相关市场支配地位无需原告举证证明。众所周知的事实,北京电信市场上除了联通公司,没有其他电信企业提供小灵通通信服务。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十三条?下列事实,当事人无须举证证明:(二)众所周知的事实;
在本案起诉以前,小灵通业务存续期间,由于电信企业历史发展体制的原因,电信公司和联通公司对固定电话市场形成了南北垄断的格局。北京联想公司是作为固定电话经营服务的公用企业存在的,北京道路两旁的公用电话都是联通公司在独家经营。小灵通业务是被告联通公司北京市场独家经营。因此,北京联通作为北京市场从事电信服务的公用企业、固定电话业务的市场支配地位是客观事实。小灵通业务除了联通公司,北京地区没有发现其他电信企业在经营,或者没有证据证明第3家企业从事小灵通电话业务市场份额超过被告联通公司的,因此,可以断定被告联通公司在小灵通业务市场份额具有绝对市场支配地位。
4、价格因素决定小灵通业务与固话、宽带、移动电话等不同电信业务具有不可替代性,
被告以固话和小灵通业务、移动电话和小灵通业务的可替代性、以及网络电话等来扩大相关市场界定范围不能成立。小灵通业务主要特色就是语音通话价格低廉,比如70元包月不限通话时间。这就是小灵通业务受到大量民众欢迎的主要原因。至于赠送的短信是小灵通语音通话功能的附加增值服务。电信行业整个语言通话市场是细分为固定电话和移动电话、以及小灵通电话三个主要业务市场。这三个市场是泾渭分明的。小灵通业务相关市场界定应主要是体现的区域性通信便宜性、价格低廉。否则,笼统的电话通信服务这个大类来界定相关市场就难以区分在通信服务领域不通语音通信类别的区别。
特别强调的是:相关市场的界定不能粗略的以商品和服务的表现形式相近、相似来划分,而要具体分析商品和服务的类别和价格的差异。商品和服务的价格才是界定相关市场的关键评价依据。因为企业垄断经营的最终目的是实现价格垄断获取暴利。公平竞争的市场环境最终是以商品服务价格多元化来体现的。同样的服务不同的价格是市场公平竞争的表现。相近产品或类似产品的价格悬殊构不成产品相互可替代性。那个消费者愿意用较高价格去购买较低价格就可以实现的相近商品和服务?本案中,小灵通电话的服务价格是最廉价的,固定电话和移动电话都比小灵通高很多。
二、被告滥用市场支配地位事实清楚、证据确凿
1、被告终止小灵通业务行为是蓝用市场支配地位拒绝交易经营行为,和解除用户协议是不同法律性质
被告终止小灵通业务公告等充分证明其滥用市场支配经营行为。虽然,联通公司的小灵通用户协议或业务须知里有联通公司和用户有权随时解除协议的条款内容。但是,这种随时解除协议权利和随时重新签订协议权利是对应的。解除小灵通用户协议并不意味着小灵通业务终止结束。解除用户协议是具体的一对一的合同法律关系的解除。
而终止小灵通业务是整体性的小灵通业务结束了。这是具体的小灵通用户间协议并没有解除。终止小灵通业务的涵盖范围是全体小灵通业务,解除用户协议是单个用户与联通公司之间的合同法律关系。小灵通用户协议中并没有终止小灵通业务的双方约定。而联通公司发布终止小灵通业务公告并非是解除小灵通用户协议。因此,联通公司终止小灵通业务的经营行为属于滥用市场支配地位的垄断行为。
2、被告的转网升级方案是滥用市场支配地位附加不合理交易条件行为
联通公司终止小灵通业务和推出小灵通用户转网升级四大特权是关联一体的。小灵通用户转网升级四大特权实际上是联通公司终止小灵通业务的附加条件,当然联通公司解释是清频退网补救措施。在联通公司终止小灵通业务过程中为什么没有为小灵通用户转网升级提供等同、或者更加优惠的其他条件、方案呢?
如果联通公司终止小灵通业务和小灵通用户转网升级方案是公平的,就应当保障小灵通用户的公平交易权、选择权。比如,首先为小灵通用户提供可选择联通公司、电信公司或移动公司的转网升级方案,以保障小灵通用户公平交易权;联通公司没有为小灵通用户提供其他运营商的转网升级方案,这就排除了小灵通用户的选择权,也排除了市场公平竞争。在此,小灵通用户无论采取哪种升级方案,联通公司的客户资源都不会流失,小灵通用户就牢牢地被固定在了联通公司。只要小灵通公司升级选择联通公司服务,联通公司就因此获取收益。限定小灵通用户转网升级到联通公司2G、3G通讯业务,这是联通公司终止小灵通业务附加的不合理条件之一;
其次,联通公司提供的转网升级方案四大特权与小灵通用户原70元不限时包月套餐、赠送300条短信等服务条件相比是用户付出更高代价却享受不到等额服务。升级后的包月套餐70元是限制语音免费通话时间的。联通公司说的升级2G、3G业务后小灵通用户可以使用无线上网服务不是其转网升级方案的优惠措施。因为小灵通升级3G后使用无线上网并非免费的,而是要支付更高的上网服务费。对广大小灵通用户来说,选择小灵通就是低资费、低辐射、绿色环保的语音和短信服务,并不需要无限上网。小灵通业务也是科技创新的结果。因此,联通公司终止小灵业务的2G、3G升级方案实际上是迫使小灵通用户放弃廉价通讯服务高价购买2G、3G通信服务,这既是联通公司终止小灵通业务附加的不合理的交易条件,也是高价向小灵通用户销售2G、3G通信服务的垄断行为
3、为加速退网清频被告逐步擅自拆除小灵通基站是滥用市场支配地位拒绝交易营行为
《工信部关于1900—1920MHz频段相关事宜通知》工信部无[2009]11号四、中国电信集团公司和中国联合网络通信集团有限公司须制定相关的退网方案。同时,应按照《电信条例》、《电信服务规范》相关规定,提前对相关用户进行退网和转网的公开通告和宣传,采取积极措施妥善安排现有用户的通信需求,维护用户利益。实践中,被告北京联通公司为了落实工信部2011年底小灵通频段清频退网要求、在没有处理好用户通信需求情况下,私下悄悄的从郊区到城区逐步拆除小灵通基站,造成不被拆除基站区域失去信号,通话质量无法保障,这是客观事实。被告公司公告、工信部文件本身、范平安的诉讼和其他小灵通用户的证言可以证明此事。
联通公司在终止业务公告中已经表述,通话质量无法保障、维护困难。虽然联通公司是根据工信部部署进行清频退网拆除基站。但是,工信部要求联通公司积极妥善安排现有用户需求、维护用户利益,被告北京联通公司并没有正视小灵通用户需求,而是单方出台了小灵通用户显失公平的转网升级方案。这个升级方案限定用户转网升级到联通公司的2、3G电话等。
四、被告独家经营小灵通业务限制市场公平竞争
被告一直狡辩其经营小灵通业务对市场公平竞争没有影响、妨碍。这是无视事实,在北京地区独家经营小灵通业务限制排除了其他电信企业公平竞争和消费者选择权。小灵通业务被告北京联通独家经营就是对市场公平竞争的严重破坏!工信部《工信部关于1900—1920MHz频段相关事宜通知》文明确指出小灵通占有频段清频退网是为了TD_SCDMA发展应用。这里看出小灵通作为独立频段的业务独家经营妨碍了3G通信业务发展,影响了电信、移动、联通三大运营商3G市场公平竞争。怎么能说小灵通业务对市场竞争没有限制、排除影响呢?
五、工信部[2009]11号文不是被告滥用市场支配地位的挡箭牌
原告代理人庭审中多次提及工信部清频退网文件明确要求被告妥善安排现有用户需求,维护用户权益。但是被告联通公司始终无视这一文件的全部内容,无视用户权益,霸道的滥用小灵通业务市场支配地位,终止业务单方公布转网升级方案,无视用户需求。
《工信部关于1900—1920MHz频段相关事宜通知》工信部[2009]11号四、中国电信集团公司和中国联合网络通信集团有限公司须制定相关的退网方案。同时,应按照《电信条例》、《电信服务规范》相关规定,提前对相关用户进行退网和转网的公开通告和宣传,采取积极措施妥善安排现有用户的通信需求,维护用户利益。
【判决结果】
法院认定:1、丁某诉被告中国联通北京分公司终止小灵通业务属行滥用市场支配地位纠纷案件性质,被告以合同纠纷抗辩不能成立;2、相关市场界定为“小灵通”电话服务市场;3、被告中国联通北京分公司市场支配地位的认定。根据最高人民法院垄断案件若干规定第8条,原告应当提交证据证明被告在北京区域内“小灵通”电话服务市场具有市场支配地位。但是,原告同时提出被告属行公用企业性质,依据最高人民法院垄断案件若干规定第9条规定,人民可以直接认定被告具有市场支配地位。依据国家工商行政管理局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第2条规定,公用企业是指涉及公用事业的经营者,包裹供水、供电、供气、邮政、电讯、交通运输等行业经营者。被告中国联通公司经营电话通讯业务,归属于“公用企业”。综合考虑本案相关市场各种要素的基础上,确认被告于诉争的2012年1月至2014年12月期间,在北京市区域内小灵通电话服务市场具有市场支配地位。
4、本案中,被告联通公司提供的小灵通电话服务因通信产品升级普遍性停止向消费者提供服务,并非针对交易相对人。小灵通产品退出市场是国家通信主管部门行业政策调整所致,被告作为通信服务商别无选择。被告不能继续提供“小灵通”电话服务具有一定合理理由,法院认为被告的行为不构成反垄断法第17条第一款(三)项和第(五)项所规定的滥用市场支配地位行为。
据此,法院判决驳回原告丁某的全部诉讼请求。


【案例评析】
《反垄断法》实施十多年了,但是反垄断民事诉讼依然是难度系数较高。本案的积极意义在于:北京知识产权法院判决首次认定:小灵通电话与移动电话、固定电话、网络电话间无法形成替代关系,小灵通终止业务垄断纠纷案的相关服务市场应确定为“小灵通”电话服务市场。依据工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为别的若干规定》规定,公用企业是指设计公用事业的经营者,包括供水、供电、供气、燃气、邮政、电讯、交通运输等行业经营者,北京联通公司企业性质可以归属于“公用企业”范畴。

受电信小灵通业务市场准入行业管制、北京联通在区域内独家经营等客观事实,法院认定北京联通在经营小灵通业务期间具有绝对市场支配地位。这事司法机关首次对通信企业市场支配地位做出司法认定。这次判决充分的分析和说理体现了反垄断民事诉讼法官的较高专业水平和素质。
但,北京联通之终止小灵通业务是由于国家政策调整所致,2009年1月工信部下发了《关于1900-1920MHZ频段接入系统相关事宜的通知》,要求电信企业在2011年底完成1900-1920MHZ频段清频退网。客观原因造成不得不终止小灵通业务,通信服务商别无选择。被告不能继续提供小灵通电话服务具有一定合理性,不构成滥用市场支配地位垄断经营行为。继而法院判决联通公司不承担反垄断民事赔偿责任。对小灵通用户要求联通赔偿为清频退网拆除小灵通基站,造成小灵通用户无法正常使用的请求,法院认定和反垄断诉讼不是一个法律关系,不予处理。
虽然法院通过分析论证对北京联通公司的公用企业市场支配地位做出了明确认定。但,由于该案拖延时间太长且无法定理由,公正性难以获得认同。对该案的质疑在于:工信部《关于1900-1920MHZ频段接入系统相关事宜的通知》成为豁免北京联通滥用市场支配的地位终止小灵通业务的关键因素。但,在这份文件中同样明确要求电信运营商妥善解决用户权益保障问题。其次,运营商并没有严格按照该文件要求在3年内完成清频退网,也就是说,这份文件没有被运营商严格执行。其法律权威性大打折扣。因此,依据工信部文件判决免除北京联通公司滥用市场支配地位垄断经营行为对小灵通用户不公,没有尊重和保护小灵通用户的权益。

第三,北京联通在小灵通转网升级过程中,也使用单方面规定,升级方案造成小灵通用户成本增加、权益受损,这也是基于小灵通业务后续转化中的垄断经营行为。小灵通业务并不是因为工信部一纸公文终止就完结的,还有后续小灵通用户的合同处理事宜,小灵通业务是北京联通公司独家经验的电话服务市场,联通公司和用户之间的合同便具有垄断性质。垄断经营行为是通过经营者和用户之间的协议体现的。对垄断性协议的解除、转让、继承等要进行反垄断的审查。而本案最大的问题在于只关注北京联通终止小灵通业务行为垄断经营问题,而忽略了小灵通用户转网升级方案行为的垄断经营行为问题。这样小灵通用户的权益损失殆尽,案件持续3年时间,时过境迁,原告小灵通用户的小灵通号码等如何处理呢?原告要求变更联通公司专网升级垄断性方案为何不处理呢? 原本在法院寻求公平正义的,结果无法定理由长时间拖延造成小灵通用户利益在法院消失了。
【结语和建议】
迟来的正义非正义,民事诉讼过程中一些案件超期限审理问题给当事人和代理人造成极大危害。对反垄断诉讼中民事赔偿和消费者权益赔偿作为2个法律关系对待这个不符合反垄断法制止垄断行为,维护市场公平竞争和保护消费者权益的立法目的。反垄断民事诉讼最大的困境在于原告如何举证证明滥用市场支配地位,是以统计数据,调查报告,还是媒体报道来作为依据,那个机构的市场份额数据具有证据效力?这个需要立法明确,否则,小企业或者消费者很难举证证明大企业的市场支配地位。
当下法院在推行“元素法审判方式”改革,法院过分强调一案一个法律关系,一个案由,造成同一个法律问题,多个法律关系交叉,法院让当事人分别立案,造成案件数量增多,当事人立多个案,浪费时间和财力,比如多交案件受理费。司法为民,应减少当事人基于同一个法律事实,多个法律关系交叉情况下,分别立案增加案件数量的弊端。这也是当下一些地方,案件数量剧增,审判人员数量难以应对的根源之一。

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